Terrain inconstructible à Nîmes : l'avocat pour contester le zonage de votre Plan local d'urbanisme

Entre la pression foncière qui s'intensifie sur Nîmes et le département du Gard, les opérations d'aménagement qui redessinent certains secteurs et la raréfaction des terrains à bâtir, la constructibilité d'une parcelle est devenue une question décisive pour les propriétaires comme pour les porteurs de projet du bassin nîmois. Découvrir que son terrain a été rangé en zone naturelle ou agricole, et se trouve donc fermé à tout projet de construction, suscite le plus souvent incompréhension et frustration. Avocat en urbanisme intervenant dans le secteur de Nîmes, je suis fréquemment consulté sur ces classements et sur leurs effets concrets. Avant d'envisager un recours pour contester le zonage du PLU, encore faut-il cerner précisément les règles qui régissent un terrain déclaré inconstructible.

Le zonage des sols, une mécanique organisée par le Code de l'urbanisme

Le Plan local d'urbanisme constitue le document pivot qui structure le développement d'une commune. C'est lui qui tranche la question de savoir si une parcelle peut, ou non, accueillir une construction. Cette répartition du sol n'est pas laissée au hasard : le législateur l'a strictement balisée, et c'est sur ce socle que se jouera ensuite la délivrance — ou le refus — d'un permis de construire.

Ainsi, l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme énonce :

« Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. »

Le rangement d'une parcelle en zone urbaine n'est pas davantage discrétionnaire : il obéit à des conditions définies. Sur ce point, l'article R. 151-18 du même code précise :

« Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. »

C'est sur cette base que les services instructeurs de l'urbanisme examinent chaque dossier au regard du Plan local d'urbanisme de Nîmes : capacité des réseaux, situation du secteur, vocation de la zone. Autant de paramètres qui conditionnent en amont la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, qu'il s'agisse d'un permis de construire ou d'une déclaration préalable.

L'étendue du pouvoir d'appréciation de la commune à Nîmes

Qu'il s'agisse d'un quartier de Nîmes même ou d'une commune voisine du Gard, l'autorité administrative jouit d'une large latitude pour arrêter le zonage d'une parcelle. Le juge admet que les auteurs du PLU puissent faire évoluer les règles, quitte à heurter des intérêts individuels.

Cette liberté a été consacrée de longue date par le Conseil d'État :

« Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts » (CE, 3 novembre 1982, Mlle Bonnaire et a.)

Il en résulte qu'une parcelle qui devient inconstructible ne rend pas, par ce seul fait, la décision attaquable. La jurisprudence l'a confirmé sous l'angle de l'égalité des citoyens devant la loi :

« il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités d'usage du sol sont différentes ainsi que des zones inconstructibles ; que, dès lors que cette délimitation ne repose pas (...) sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi » (CE, 25 novembre 1994, Le Rouge de Guerdavid).

Le rôle de l'avocat : démontrer l'erreur manifeste d'appréciation

Si l'administration choisit librement, ce pouvoir n'est pas pour autant sans limite. Mon travail d'avocat en droit de l'urbanisme consiste précisément à éplucher le dossier pour déterminer si le classement retenu procède d'une erreur manifeste d'appréciation, fondement central du recours pour excès de pouvoir en la matière.

Au-delà de l'erreur de droit et de l'erreur de fait, le juge administratif sanctionne en effet cette erreur caractérisée (CE, Section, 23 mars 1979, Commune de Bouchemaine). En pratique, un zonage peut être déclaré illégal lorsque la configuration des lieux, l'état des équipements ou encore l'orientation d'aménagement adoptée pour les secteurs limitrophes démontrent qu'une faute grossière a entaché l'application du code.

Classer en zone naturelle un terrain inséré au cœur d'un quartier pavillonnaire intégralement viabilisé, à Nîmes ou en proche périphérie, illustre typiquement le genre de classement susceptible d'être remis en cause. Lorsqu'un tel constat se confirme, le contentieux se noue devant le tribunal administratif de Nîmes : la requête introductive doit y être déposée dans les délais, après une notification régulière du recours à l'auteur de l'acte et, le cas échéant, au bénéficiaire d'une autorisation.

La cohérence avec le Projet d'Aménagement et de Développement Durables (PADD)

Pour attaquer le classement inconstructible issu d'un Plan local d'urbanisme, il faut également contrôler que le règlement reste fidèle au Projet d'Aménagement et de Développement Durables. Ce document fait office de véritable clé de voûte du dossier.

Dans son contrôle, le juge se réfère au parti d'urbanisme arrêté — tel qu'il s'exprime dans le PADD — car la légalité des dispositions réglementaires d'un Plan local d'urbanisme s'apprécie au regard de ce parti d'aménagement, défini en particulier par les orientations générales et les objectifs du projet. Son appréciation ne peut être censurée que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, qu'elle est entachée d'une erreur manifeste ou qu'elle révèle un détournement de pouvoir.

Le même raisonnement vaut pour le classement d'une parcelle dans une zone déterminée : sa légalité se mesure à l'aune de la vocation de cette zone et du parti d'urbanisme retenu, dont l'expression privilégiée, dans l'architecture actuelle des PLU, demeure les orientations générales et les objectifs du PADD. C'est en disséquant ces documents — règlement, plan de zonage, PADD du PLU de Nîmes — que l'avocat détermine les chances de succès d'un recours.

Demander l'abrogation d'un PLU déjà adopté

Attaquer le document dans le délai du recours pour excès de pouvoir n'est pas la seule voie : un PLU déjà voté, voire ancien, reste contestable par le biais d'une demande d'abrogation. Cette possibilité se trouve à l'article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l'administration, qui dispose :

« L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé.

L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. »

Sur ce fondement, les administrés sont fondés à solliciter l'abrogation des dispositions du PLU — ou du PLU intercommunal (PLUi) — dès lors qu'une ou plusieurs de ses règles sont illégales, et ce sans condition de délai.

Mieux encore : la demande peut viser aussi bien la règle applicable à la seule parcelle du requérant que l'ensemble du document, comme l'a jugé le Conseil d'État (CE, 2 octobre 2017, n° 398322, 398323, 398324, Montpellier Méditerranée Métropole et commune de Lattes).

Concrètement, le propriétaire adresse à la collectivité une demande tendant à l'abrogation de la disposition litigieuse ; le refus, exprès ou né du silence gardé, ouvre alors la voie d'un recours devant le tribunal administratif de Nîmes. Cette stratégie se révèle précieuse à Nîmes et dans le Gard lorsque le délai de contestation directe du PLU est expiré, ou lorsqu'une évolution de fait ou de droit a rendu un zonage initialement défendable devenu illégal.

Un accompagnement dédié aux acteurs de l'immobilier nîmois

Le cabinet met son expérience du contentieux de l'urbanisme au service de l'ensemble des acteurs concernés par la constructibilité des sols à Nîmes et dans le département du Gard : promoteurs et constructeurs dont l'opération se heurte à un classement contestable, propriétaires privés d'un projet par un zonage inadapté, mais aussi voisins et riverains requérants soucieux de défendre leur cadre de vie face à une autorisation litigieuse.

Selon la situation, plusieurs leviers peuvent être mobilisés : recours gracieux adressé à l'administration pour obtenir le réexamen d'une décision, recours des tiers contre une autorisation d'urbanisme, ou référé-suspension lorsque l'urgence commande de geler rapidement les effets d'une décision avant le jugement au fond devant le tribunal administratif de Nîmes.

Si votre terrain a été classé inconstructible, ou si un projet voisin vous paraît incompatible avec le Plan local d'urbanisme de Nîmes, une analyse précoce de votre dossier permet d'identifier la stratégie adaptée et de respecter des délais de recours souvent très brefs. N'attendez pas leur expiration : prenez contact avec le cabinet pour faire évaluer vos chances et bâtir, le cas échéant, votre recours.